223-ФЗ. Регламентация государственно-корпоративных закупок: нестандартные закупочные решения

В этом году системе регулирования государственно-корпоративных закупок предстоят серьезные перемены. Пока сложно сказать, насколько значимым будет ужесточение правил, установленных Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (223-ФЗ), но некоторые из изменений уже практически однозначны. Как минимум, речь идет об ограничении способов выбора поставщика закрытым перечнем и возможности использования типового положение о закупке.
Федеральная антимонопольная служба выступает за ужесточение законодательства и максимальное сближение его с правилами госзакупок. Ее оппоненты считают, что такие подходы неприемлемы для заказчика, работающего в условиях рыночной конкуренции. В свою очередь текущие экономические реалии – кризис, санкции и антисанкции, осложнение экономических связей с отдельными государства так же требуют оперативных и зачастую нестандартных решений.
В любом случае, очевидно, что заказчикам необходимо задуматься о совершенствовании своих механизмов снабжения, переходе от управления закупками к управлению затратами, максимальном использовании импортозамещения и др.
В данной статье предлагаем обсудить некоторые инструменты закупочной деятельности, которые могут помочь заказчикам решить поставленные задачи.
Легко уладить с помощью зонта
Для многих специалистов, привыкшим к существующим правилам госзакупок, сама идея конкурентной процедуры, по результатам которой победитель получает не весь контракт, представляется нонсенсом.
Впрочем, случай, когда в закупке может быть несколько победителей в отечественных госзакупках предусмотрен – для поисковых научно-исследовательских работ. Но тут речь идет не о разделе объема между победителями, а о предоставлении каждому из них полного, равного объема.
В практике же периодически бывают ситуации, когда целесообразно разделить именно объем закупки между несколькими поставщиками (подрядчиками, исполнителями ), например:
- отсутствие на рынке поставщиков, способных гарантированно предложить весь объем закупки;
- стратегический для заказчика ресурс, срыв поставки которого угрожает его жизнедеятельности, соответственно целесообразно иметь несколько «корзин с яйцами»;
- угроза монополизации рынка в случае попадания всего объема закупок в одни руки (серия проигрышей влечет за собой банкротство конкурентов);
и другие.
Существуют разные подходы к решению указанных задач. Первая группа методов едва ли встретит понимание антимонопольных органов , так как в ее основе - заключение соглашений о разделе объема закупки между поставщиками, в том числе путем разделения на лоты и закупки их у выбранных заказчиком поставщиком без проведения конкурентных процедур. Впрочем, вариацией может быть разделение на лоты с установлением правила «только один лот в одни руки».
Остальные методы в плане ограничения конкуренции выглядят предпочтительнее. Основным из них является так называемый «зонтичный» конкурс . При такой закупке предполагается выбрать несколько победителей, каждый из которых получает одинаковую часть контракта. Как мы уже говорили выше, схожее решение присутствует и в Федеральном законе от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (44-ФЗ).
В чистом виде «зонтичные» закупки не очень востребованы, однако среди вариаций на эту тему есть очень интересные решения, в первую очередь – закупки с разделением объема между участниками, соответствующими требованиям документации, и сделавших лучшие предложения. Как правило, весь объем разделяется между тройкой «призеров».
Принципы раздела могут быть разнообразными: равные доли, фиксированные по занятым местам объемы (например, половина – победителю, тридцать процентов – занявшему второе место, а остальное –замыкающему тройки лидеров), или даже пропорционально полученным баллам/ценовому предложению участника закупки.
Деньги на бочку, товар на полку
Хорошие результаты в части развития отношений с поставщиками, заказчик может получить, внедрив систему закупок по «связанным» договорам.
Для реализации этой системы заказчик проводит конкурентный отбор поставщиков, предварительно зафиксировав ключевые условия закупки и будущего договора, среди которых – общая стоимость предполагаемой к закупке продукции (например, 3 млн. руб.), закупаемая номенклатура (должна быть однозначной, без допустимости отклонений), максимально допустимая цена каждой позиции номенклатуры, срок действия договора (например, 1 год) и др.
Обычно, на первом этапе формирования такой системы проводится квалификационный отбор, и определяется группа лучших (обычно 3-5 поставщика), с каждым из которых заключается «рамочный договор» с фиксированием общего лимита закупки (в нашем примере - 3 млн. руб.), в котором определяются условия исполнения (для всех одинаковые) и для каждого поставщика – его ценовое предложение по каждой из предполагаемых к закупке позиций («прайс лист»). При этом специально оговаривается, что поставки осуществляются строго по заявке заказчика, и что у заказчика отсутствует обязанность выбирать весь объем или какой-либо его процент.
При возникновении у заказчика потребности в продукции, он направляет заказ тому из поставщиков, у которого данная продукция предложена на этот момент по лучшей цене.
На протяжении всего срока действия договоров, поставщики вправе изменять свои «прайс листы». Тем самым, цены постоянно корректируются на соответствие рыночным реалиям, и подобный договор не может оказаться невыгодным для поставщика при непредвиденных изменения на рынке, соответственно отпадает необходимость его перезаключения. Заказчик же всегда имеет лучшее на текущий момент предложение.
Разумеется, на практике работоспособность такой системы зависит от многих факторов, начиная от независимости поставщиков (риск сговора) и заканчивая особенностями рыночной конъюнктуры. Кроме того, заказчику нужно четко контролировать расходы по совокупности таких «связанных» договоров на не превышение общего лимита закупки.
Подобное решение лежит в основе «электронных магазинов» и «порталов поставщиков», которые на сегодняшний день используются в ряде регионов, в том числе заказчиками, работающими по 44-ФЗ (для закупок у единственного поставщика на малые суммы (в соответствии с п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ) и наиболее эффективно оно именно как реализация на электронной площадке.
Торгаши торговали, торговали да не выторговали
Некоторые заказчики экспериментируют и со смешением элементов различных процедур определения поставщика, в том числе – конкурса и аукциона.
В классическом понимании конкурса, решение о победителе принимается в соответствии с критериями, их значимостью и порядком оценки. На аукционе же идет торг (изменение ценового предложения) в реальном времени. В теории, конкурс должен показывать большую эффективность, так для выигрыша предложение должно формироваться участником на основе себестоимости и минимальной прибыльности. Тогда как на аукционе цена может до этого уровня и не спустить. На практике же все выглядит несколько иначе.
Для конкурсов типичны ситуации, когда не выигравший участник (по разным причинам) был бы готов предложить исполнение договора на условиях лучших, чем оказались у победителя.
Для учета подобного используется так называемая «переторжка». Надо отметить, что переторжку сложно назвать новацией. Она активно использовалась еще в дореволюционных закупках в России.
В конкурсе с переторжкой, после рассмотрения заявок, определяется не победитель закупки, а лишь участники, соответствующие требованиям документации. Информация об условиях лучшего из поступивших предложений доводится до всех таких участников, которые имеют право пересмотреть свои, возможно предложив заказчику еще более выгодные.
Различается простая (ценовая) переторжка, предусматривающая возможность изменения только цены, и сложная, при которой могут быть изменены и иные условия, предложенные ранее участником закупки.
Возможны разные подходы к организации самого процесса переторжки. Например, в одном случае участники имеют право однократно внести изменения в свое предложение. Такой вариант более правилен для сложных закупок, особенно торгов на выполнение работ или оказание услуг. В другом же переторжка идет "в режиме реального времени" - участники садятся за стол переговоров, вступая в торговлю (или делают это на электронной площадке). Подобное уместно скорее для закупок серийной продукции или сырья.
Закупка с переторжкой на первый взгляд очень привлекательна для заказчика, так как позволяет улучшить первоначальные условия, предложенные участником. Но на деле такой торг может оказаться и вредным. Далеко не для всех видов конкурсов возможно безболезненное оперативное изменение поставщиком условий конкурсной заявки. Рассчитывающий на победу участник конкурса и так предлагает лучшие из возможных условий (так должно быть, но это не всегда соответствует отечественной практике). И попытки «ужаться тут» чреваты тем, что в погоне за договором, победитель может оказаться не в состоянии выполнить контракт на заявленных им условиях или же в будущем попытается хоть как-то возместить свои расходы, не исключено, что в ущерб качеству.
Поэтому на деле переторжка эффективно работает только на рынках, где участники закупки изначально предлагают завышенные цены.
Надо отметить, что в случаях, когда возможно изменение не только цены, но и других условий исполнения договора, закупочной комиссии и участникам крайне сложно сразу определить, насколько те или иные позиции влияют на оценку заявки.
Частичным выходом из этой ситуации может послужить составление матрицы предложений в электронной форме (например, в программе MS Excel), заполняемой в ходе процедуры вскрытия (открытия доступа) конкурсных заявок.
Умные направо, красивые налево
Квалификационный отбор, при некорректной его реализации, так же может расцениваться как ограничение конкуренции. Однако это – неплохая возможность повысить оперативность и снизить издержки закупочной деятельности.
Имея реестр поставщиков, документально подтвердивших соответствие требованиям заказчика, появляется отличная альтернатива закупке у единственного поставщика в условиях срочности (кстати, на близких подходах еще во времена работы по 94-ФЗ проводился запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера).
Обычно квалификация используется либо как этап способа закупки, например, конкурса, либо как отдельная процедура, целью которой является формирование перечня (реестра) поставщиков, соответствующих требованиям заказчика. Если первое достаточно привычно для отечественного заказчика, то вторую возможность стоит рассмотреть немного подробнее.
Для того, чтобы минимизировать риск обвинений в ограничении конкуренции, заказчику необходимо четко и однозначно определить, как минимум:
- порядок включения в реестр;
- порядок исключения из реестра;
- механизм обновления информации в реестре, в том числе права и обязанности участника реестра;
- возможности, которые предоставляются включенным в реестр.
Что касается возможностей, получаемых прошедшим аккредитацию, то в числе наиболее популярных:
- привлечение их заказчиком к участию в закрытых закупочных процедурах, процедурах с ограниченным участием и закупках на малые суммы;
- предоставление возможности подачи «облегченной» заявки, без включения в ее состав документов, предоставленных при аккредитации и сохраняющих актуальность;
- предоставление дополнительных возможностей в части оповещения о проводимых заказчиком закупок;
- подтверждение деловой репутации поставщика и т. д.
Во избежание обвинений в ограничении конкуренции, заказчику рекомендуется так же избегать закрытого отбора на какой-то промежуток времени, а делать реестр открытым для аккредитации в любое время. При этом отказ от аккредитации должен быть всегда обоснованным, с правом прохождения ее вновь при устранении несоответствий.
Аукцион или не аукцион, вот в чем вопрос
Представьте себе, что, придя в магазин, на свой вопрос «сколько стоит пакет молока», услышите «а сколько Вы готовы за него заплатить?». Странный диалог, не так ли? А ведь именно так строится классический для отечественных закупок аукцион, когда именно заказчик определяет начальную цену, от которой идет торг на понижение.
Обоснованность использования механизма начальной (максимальной) цены контракта мы уже затрагивали ранее , но пока принимаем как данность – заказчик пока обязан указывать такие сведения в своей документации в силу требований законодательства.
Но почему бы не выйти за рамки привычных стереотипов? Например, при проведении аукциона, установить условие, в соответствии с которым в заявке участника должна быть указана начальная цена его предложения.
В случае, если он окажется единственным – договор будет заключен с ним по цене ее не превышающей, что позволит заказчику сэкономить, даже при отсутствии конкуренции. А если аукцион состоится, снижение цен начнется не с начальной (максимальной) цены, определенной заказчиком, а с лучшей из цен, предложенных участниками, чьи заявки не были отклонены, либо будет рассчитана на их основании, например, как среднее.
Для исключения завышения цен можно проводить процедуру в два этапа, до второго из которых допускается, к примеру тройка или пятерка лучших предложений (своего рода аналог конкурса с переторжкой).
Есть многое на свете, друг Горацио
В мировой государственной и корпоративной закупочной практике встречается немало иных необычных и эффективных решений. Так, при выборе консультантов используется «селективный конкурс», в котором на первом этапе отсекаются участники не подтвердившие достаточный уровень квалификации, а на втором происходит оценка по квалификации, цене и полноте предложения, к которой допускаются только претенденты, получившие проходной квалификационный балл. А при закупке металлопроката и некоторого иного сырья оплата по договору осуществляется не по фиксированной цене, а на базе весьма сложных формул, определяющих зависимость цены каждой партии от текущей рыночной ситуации.
Будем надеяться, что грядущие изменения в законодательстве не поставят преграды на пути их использования.
Опубликовано: http://igz.hse.ru/nomer39
Автор(ы): Кирилл Владимирович Кузнецов
Источник: http://www.tendery.ru
Опубликовано: Кирилл Кузнецов